高端访谈|孟庆国: 佛山应继续担当数字政府建设“探路者”角色

专家简介

孟庆国，清华大学公共管理学院教授、博士生导师，现任清华大学国家治理研究院执行院长、清华大学互联网治理研究中心主任。主要研究领域包括政府治理与创新、电子政务与数字化治理、政务服务与绩效评估等。出版相关论、编、译著10部，发表中、英文学术论文150余篇。

2021年，我国进入“十四五”时期，这是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现社会主义现代化的题中应有之义。

佛山的“十四五”规划也展现了浓重的时代色彩，其中就包括建设“数字佛山”、推进“数字政府”、打造“智慧城市”等关键词。清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国在接受佛山日报《理论周刊》专访时表示，数字政府建设是打造智慧城市、数字佛山的源动力。佛山应该继续在数字政府建设方面承担“探路者”的角色，进一步强健数字化的技术和管理“双翼”，在“十四五”期间实现治理能力现代化的飞跃。

1、“数字政府”建设是佛山联动湾区不可缺少的一环

佛山的发展历史和经济结构，一定程度上也导致了统筹协同的难题。“数字政府”建设不但让佛山在强化协调方面有了有力的抓手，也进一步弥合行政管理的边界，改变物理上的行政分割，让广佛极点两个城市连接更加紧密。

记者：佛山“十四五”规划中提出，深入推进“数字政府”统筹建设改革，全面实现政务服务一网通办、异地可办、跨层联办、掌上即办。您认为，佛山推动“数字政府”建设的基础如何？在粤港澳大湾区建设的背景下，深化“数字政府”建设有何深层意义？

孟庆国：佛山“互联网+政务服务”改革走在全国前列。“一站式”“一门式”“一网式”，这些理念也都是佛山最早开始倡导。可以说，目前全国其他区域的开展一站式服务的概念起点，就是源于佛山。

“互联网+政务服务”改革，为佛山深化“数字政府”建设开了个好头。“数字政府”建设涉及更多的领域，需要人力、财力的大量投入，佛山财政实力较为雄厚，改革的意识较强，应该承担起继续为全国探路的角色。

深化“数字政府”建设对提升佛山城市的整体竞争力有重要且独特的意义。

佛山行政区划几经变革，至2002年才形成了一市五区的架构。这里的区镇经济普遍较强，南海、顺德两区曾占据“广东四小虎”的半壁江山，五区全部是全国“百强区”。镇街大多是国内知名的专业镇，实体经济发达。

这样的发展历史和经济结构，一定程度上也导致了统筹协同的难题。在粤港澳大湾区建设背景下，佛山和广州组成了湾区的一个“极点”，这就要求佛山要提升城市的综合竞争力。在城市治理方面，更应该强调统筹协调性。

“数字政府”建设让佛山在强化协调方面有了有力的抓手，它让政府机构、居民、企业等城市中的各单元连接更紧密，进一步提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

从另一个角度来看，“数字政府”也将进一步消融行政管理的边界，解决广佛极点两大城市，乃至整个粤港澳大湾区的连接问题。连接既存在于物理空间，如交通、地铁等，也存在于网络空间上。目前，国家正倡导“一网通办”，各地也在不断地推进“一网通办”的落地实施。佛山市推动与广州的“跨城通办”，与周边城市的“湾区通办”，都是这一理念和要求的具体体现。“数字政府”建设将进一步改变物理上的行政分割，在网络空间、数字空间中，为佛山联动湾区提供重要支撑。

2、可探索“三权分置”机制

打破“信任壁垒”

数据共享可以尝试建立“三权分置”的模式，确定数据的归属权、使用权、共享管理权。未来，要想让政府数据共享真正的发挥效应，数据管理部门应该更加注重数据整合与共享，促进政府业务部门“横向联通”，增强“耦合性”。

记者：当前与数字治理相关的热点词汇非常多，比如大数据、物联网、孪生城市等，有技术领域也有管理领域的。您认为，佛山推动“数字政府”建设更需要补齐哪方面的短板？

孟庆国：“数字政府”建设离不开管理机制的理顺，也离不开技术的支撑。有个比喻，技术和管理就像是车的两个轮子、鸟的两个翅膀。如果两者不能协同，“数字政府”“数字城市”建设就难以发展。当前，我国的数字技术发展非常快。很多城市都搭建了数字城市建设的基础设施，建立感知体系，打造数字汇集平台等。包括佛山在内，我国城市在“数字政府”建设中面临的比较关键的问题，还是管理体制机制的搭建。

“数字政府”不是简单地把政务大厅搬到网上去，更重要的是要搭建政府各个部门都能够利用的平台，打通部门之间的数据通道。业务部门要基于前端需求，从政府的业务流程、组织模式上架构，实现各个部门之间基于数据的业务整合。

目前，国内在数据和业务整合方面做得非常好的城市并不多，更多是局部领域的探索。我们希望，“数字政府”建设在后端应建立其技术、数据和业务整合机制和平台，在前端实现事项处理和服务提供的简单化，市民只要拿着身份证就能办事，从“少跑腿”发展为“不跑腿”。

记者：政府基于数据的业务整合目前存在哪些难题？共享的机制应该如何建立？

孟庆国：政府数据共享机制如何建立是一个老问题，也是一直没有破解好的问题。这里面涉及跨部门的数据共享和政府数据的开放。二者做好了，对于提升政府服务水平和数字化治理能力都有非常重要的意义。

跨部门的数据共享难，一方面是因为共享的信任机制建立不起来。目前，很多部门的联系主要靠“关系共享”“感情共享”，一事一议。这种方式是非制度化的、不可持续的。另一方面，每个部门之间的数据质量、数据标准不同，业务系统之间是“异构”的状态，也增加了共享的难度。

要建立共享机制，就要解决信任机制问题、处理好共享过程中的技术和管理不同步的难题。

在信任机制的建设中，首先要做好部门权责的确认。数据的提供部门，应该赋予其归属权，他们要保证数据的质量、完整性、有效性，对数据的采集、更新、维护承担责任。数据的使用部门，应该有使用权，哪些数据可用、数据使用方式是什么，都要进一步明确。同时，我们还需要第三方，就是数据的管理部门，承担促进跨部门数据共享的管理职责，对数据采集整理进行引导和规范，对数据共享中产生的争议进行仲裁，对没有按照约定使用数据的行为进行问责。我们把这种基于数据权责划分的共享机制，称作“三权分置”的数据共享模式。

佛山很早就探索成立数据管理部门，机构改革后成立了新的政数局，可以承担起“第三方”数据管理职责。我们认为，要想让数字共享真正的发挥效应，数据管理部门的职责不应该简单地平行于其他部门进行设置，而要促进其他业务部门间的“横向联通”，增强“耦合性”。在各部门设置“首席信息官”或“数据专员”机制，形成基于数据“耦合”跨部门数据治理体系。此前贵州就围绕数据“聚通用”设置了“云长制”，这种模式探索可以参考。

3、走向“数字政府”2.0

佛山需推动平台集约化

集约化是“数字政府”2.0版本的突出表现。未来我国信息化建设将走上一条新的道路，不再是以项目、业务为导向，而是通过集约化建设，整体性推进政府工作。佛山目前推进数字一体化建设的思路符合我国政务数字平台集约化建设导向。

记者：基于“数字政府”建设，佛山在一些社会治理事件中可以快速反应。比如疫情期间的疫情防控小程序，集纳了线上进行返岗登记、口罩预约等功能。尽管数字化覆盖的领域很多，我们仍感觉到功能的“碎片化”，各系统之间不能融会贯通。您认为，未来佛山如何将数字功能发展的更为深入？

孟庆国：数字化功能的“碎片化”是各地客观存在的问题。事实上，我国地方政府信息化发展前期就是以部门、业务为导向的。部门有信息化需求，会建立各自的系统和平台。长此以往，技术方案、标准不一致，建设的主体、开发的公司不一样，开发的水平也有高有低，这并不利于政府实现整体化治理。目前，国家在倡导开展数字化平台的集约化建设。通过打造共性的基础平台，如全国一体化政务服务平台，减少重复性的建设。在这样的导向下，信息化建设将走上一条新的道路，不再是以项目、业务为导向，也不是以部门为导向，而是强调实现“三融五跨“，进而推进政府的整体性工作。

国内各地也都在建设政务云，打造数据的基层“底座”。包括佛山，目前也在推进数字一体化建设。佛山计划打通500个系统平台，办事不是找网点、找入口，而是各个平台通联通用。这种思路符合我国“数字政府”集约化建设的方向。

集约化是“数字政府”2.0版本的突出表现。未来，统一的系统底座搭建好，各种业务系统将“长在上面”。为了加速迈向这个阶段，佛山应对已有系统进行梳理，对新系统建设进行引导和约束。包括以业务为导向的新系统需要在政务云基础上进行部署，旧系统逐步迁移，技术水平不高、使用效率较低的系统则要慢慢废止。

4、步子一定要再大一点

加快对数据资产的摸底和运用

未来佛山在培育数据要素市场、推动政府数据开放共享中，应该进一步注重数据资产化的问题，敢于先试先行，抓住新一轮数字化发展机遇。

记者：佛山的“十四五”规划还进一步提出“加快培育数据等新型要素市场，推动政府数据安全有序开放共享”。您认为佛山如何先行先试，加快推进数据资源的资产化？

孟庆国：我一直认为，佛山数字化转型的底子较好、意识水平较高。另外，从各种环境发展条件看，佛山应该可以在数字化转型中走在前列。要抓住这一轮数字化发展的机遇，步子一定要再大一点，要敢于先试先行。

实际上，传统资源要素和数据要素是不可分割的，数据资源可以内嵌到原来的资源体系中。只是从资产收益上来讲，数据要素市场产生效益的更多是靠数据资源。像谷歌、阿里这样的互联网公司，真正的价值不是电脑和大楼，而是积累了多年的数据。

对数据进行资产化管理是未来趋势。不仅是企业，政府单位同样要做好数据家底的盘点、清理工作，并进行资产登记与管理。目前，一些地区已经开始做这方面的尝试。例如，贵州很早就出台了政府数据资产管理登记暂行办法，去年底《深圳经济特区数据条例(草案)》也提请审议，将数据资产管理纳入立法。对于佛山来说，政府数据资源要首先精耕细作，全面摸底，注重政务数据的资产登记。

记者：政府的数据资产该如何运用？

孟庆国：政府数据主要包含政府业务数据、社情民意数据、基础环境数据等类型。要将这些政府数据作为资产予以管理，首先就面临着数据确权问题，尤其要确定数据的所有权和使用权，其次还要考虑如何对数据进行定价。

一般来看，政府数据具有公共性的特点。政府数据应该是全民所有的，由政府及其职能部门管理，其产生和运维费用主要依靠公共财政的支持，在使用中要遵循“开放为常态、不开放为例外”的原则。政府数据资产具有共有产权的属性，不宜赋予任何单个主体排他性的使用权。同时又要符合公益性原则，数据开发使用必须坚持促进社会效益、产生社会价值。尽管政府数据资产具有公益性属性，但是也一定要做好定价评估，并作为新型资产类型进行登记管理。