让卖地的钱更多投向农村，要防止“两本账”
近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,明确提出从“十四五”第一年开始,各省(区、市)要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例;到“十四五”期末,以省(区、市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。
据统计,2013年至2018年我国土地出让收入累计达28万亿元,扣除成本性支出后,土地出让收益是5.4万亿元,占土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,占土地出让收入的6.6%。
也就是说，土地出让收入的钱，大头用在了城市，且大多成为了拉动地方政府负债的工具，起到了“激励”政府负债的杠杆效果。这几年政府负债的规模，远大于土地出让收益，更大于可用于城市建设的土地出让收益。
值得注意的是，从近年来土地出让的实际情况来看，虽然城乡都有土地出让，且用于城市开发的比重更大，但是，贡献更大的是农村集体土地。原因就在于，一方面，这几年城市开发主要依靠城郊结合部的土地，而这些土地大多属于集体性质，是通过土地用途变更才成为国有土地的。因此，真正的城市国有土地很少，占比也越来越小。另一方面，城市国有土地在经历了前些年的大规模开发之后，剩下的国有土地大多是老旧小区改造、棚户区改造等，看似土地出让价格很高，实际拆迁成本更高，土地出让收益很低，有的则是成本与收益倒挂。如果把土地出让收益主要用于城市建设，而不更多用于农村发展，显然是不公平的。
事实也是，改革开放初期，中央就提出，要通过城市快速发展、工业经济不断增强反哺农村和农业。现在的情况却是，农村集体土地出让获得的收益，仍然被大头用于城市，不仅没有城市反哺农村，而且还在农村支持城市，毫无疑问，对农村发展是相当不利的，对广大农民也是极不公平的，必须通过政策调整，提高土地出让收益用于农村和农民的比重，更好地体现社会财富分配的公平性。
眼下的难题是，由于前些年城市的过度扩张，尤其是负债扩张，多数地方都在依靠土地收益维持政府负债的平衡性，包括利息支付、本金偿还等。一旦提高土地出让收益用于农村发展的比重，必然会使地方政府的偿债压力更大，让地方政府的运行更加困难。尤其是城市建设和补短板等，也会受到影响。所以，不排除地方政府会钻政策空子，通过“两本账”来应对新的政策。
所谓“两本账”，可以从两个层面来分析。第一个层面，就是成本核算方面的“两本账”，一本应对新的政策和上级检查，把土地拆迁成本、补偿成本等无限扩大，减少土地出让收益，藏“富”于街道、拆迁机构等，再把建设任务交给街道和拆迁机构，由政府部门和街道、拆迁机构共同负责城市新的项目建设。因为，拆迁成本高低，主要是由拆迁部门和街道等负责，可操作的空间很大，能够调配的资源也很多。一本给政府自己看，实际获得的土地出让收益远大于账面上的收益，以便于地方政府调度使用。给上级看的账本，则是土地出让收益很少。这个“两本账”是必然会出现的，如何预防，值得好好研究与思考。否则，提高土地出让收益更多用于农村的政策，会在执行层面受到很大影响。
第二个层面，就是在如何提高比例的数据上做“两本账”。一方面，人为地调低土地出让收益用于城市的比例，从而使城市获得的土地出让收益名义和实际不相符，名义上的少，实际上的多；另一方面，将不属于土地出让收益的部分，也计算到用于农村发展中去，人为调高土地出让收益农村获得的比重，形成农村发展获得的土地出让收益名义和实际不匹配，名义上得到的多，实际获得的少。这个“两本账”，会带来农村实际可利用的土地出让收益水分加大，实施的效果降低，影响农村发展。
所以，必须采取更加切实有效的措施，防止地方政府为了应对新的政策可能采取的变通、扭曲手段，确保新的政策执行不打折扣，确保50%的比例不存在水分。实现50%的比例时间可以适当放长一点，但一定要实实在在的，不能有任何水分，不能打折扣。建议可将前些年土地出让收益占土地出让收入的比重作为主要参考，评价地方政府对待政策的态度。如果出现明显降低的现象，就有可能存在弄虚作假现象，必须进行查处，确保政策不折不扣落到实处。
