海南整治人工岛调查：保护海洋生态风暴中拆改两难
每日经济新闻
每经记者 黄婉银每经编辑 魏文艺
一场环保督察风暴，令海南持续了数十年的填海造岛热潮戛然而止。
2017年8月10日至9月10日，中央第四环境保护督察组对海南省开展环境保护督察。之后的2018年1月，海南省要求各市县对照中央环境保护督察反馈意见中提及的多个违规违法人工岛项目实施“双暂停”（暂停建设、暂停营业）。
至此，这些曾经曾经火爆一时的人工岛也迎来重大转折——有的被责令整改或暂停开发，有的则被要求全岛拆除。
2020年5月，中央第三生态环境保护督察组向海南省反馈督察情况，指出第一轮督察整改工作不力，应于2020年年底前完成的31项有18项未达到序时进度，还有违法违规项目未整改到位，继续违法围海面积约369公顷。
虽然填海造岛并用来开发房地产是稳赚不赔的买卖，但同时也对会海洋生态系统造成一定的损害，如珊瑚礁萎缩、贝类受损、近海物种衰退、附近海域泥沙淤积、加剧水质恶化等。
上述多个被“双暂停”的人工岛项目，在建设之初均宣称是当地的重点项目或地标项目，投资规模动辄上百亿元，但却没有一个人工岛项目真正做到如当初所宣称的那样“名副其实”。
那么，“双暂停”实施两年来，海南这些需要整改甚至拆除的违规“地产岛”项目目前进展如何？
日前，《每日经济新闻》记者实地走访了海南几个最具代表性的违规违法人工岛项目发现，因资金、违规等问题，海口如意岛跨海大桥已锈蚀在海面上长在4年之久，葫芦岛灯塔酒店项目闲置9年未做二级开发面临全岛拆除；正在建设的万宁日月湾因公然违规填海造地开发房地产项目面临整改或拆除；已经建成的三亚凤凰岛一期项目只有酒店公寓而不见规划中的商业和旅游项目。
闲置9年，先后等来 “拆除令”和“阻拆声”
在海南众多人工岛中，葫芦岛具有一定代表性。
往年，位于海口西海岸的假日海滩是海口人老陈和朋友们很喜欢去的地方。“现在我周围的本地人基本不会在假日海滩下海了，因为跟以前比起来，海水确实更浑浊了。说是填海造人工岛造成的，但是我们也不确定到底是不是。”老陈有些无奈地告诉《每日经济新闻》记者。
进入2007年后，海口湾进入新一轮的“围填海热”，其中假日海滩附近有两个人工岛，分别是直线距离3.2公里的南海明珠人工岛和直线距离6.1公里的灯塔酒店人工岛。
葫芦岛航拍图 图片来源：每经记者 黄婉银 摄
“那个葫芦岛感觉是瞎折腾，填好都9年了，一直荒废在那边没开发，不知道要干嘛。”老陈指着不远处的一座人工岛对记者说。
老陈口中的葫芦岛，原本的项目名就是海口湾灯塔酒店。建设之初，海口市相关部门文件显示，该人工岛所建项目是为配合2017年举行世界石油大会和世贸中心(WTCA)落户海口市而配套建设的标志性建筑。项目预计总投资约110亿元，占地约450亩，按七星级标准建设。
这也才有了后来葫芦岛的开发商——海南中汇宏基实业投资有限公司（以下简称海南中汇宏基）所宣传的“百亿打造灯塔七星级酒店”。
灯塔酒店距离海口市著名景点万绿园仅约一公里，因填海后形似横卧在海口湾的葫芦而得名“葫芦岛”。该岛南北宽 471米，东西长994米，护岸长度2693.9米，回填总面积约450亩。
2010年1月15日，葫芦岛正式开工填海。仅一年零5个月后，填海工程就已竣工，并很快通过竣工海域使用验收。
不过在建成后闲置了9年多后，葫芦岛却迎来一纸“拆除令”。
海口市生态环境局官网截图
2020年10月12日，海口市生态环境局官网发布的《关于受理海口市葫芦岛项目重点整治工程环境影响报告书的公示》（以下简称《环境影响报告书》）指出，葫芦岛人工岛项目将予以全部拆除。
事实上，早在三个月前的2020年7月16日，《海南省生态环境保护督察工作领导小组办公室关于贯彻落实翟青副部长调研指示精神的函》就明确指出，为消除对周边海洋环境造成的负面影响，改善海口湾近岸的海洋生态环境，葫芦岛项目将被全面拆除。
环保督察指出葫芦岛项目存在的主要问题有：1、项目离海岸线较近，影响河口污染物扩散，附近海湾已成为“臭湾”，群众对此长期投诉，反应强烈；2、海口市有关部门对该项目海域使用权已过期的临时施工便道查处不力，导致附近海域泥沙淤积、水流不畅，加剧水质恶化；3、葫芦岛项目填海成陆，2011年至今仍未进行开发建设。
葫芦岛一侧尽头正在作业的几台挖掘机车
图片来源：每经记者黄婉银 摄
在整改方案中，海口葫芦岛项目的整治目标是：开展水动力专题论证及海洋环境影响评价,制定葫芦岛拆除方案，2021年8月底前完成拆除工作并验收。
据《环境影响报告书》，拆除工程主要为葫芦岛围填海项目的水工建筑物及陆域，包括抛石斜坡式护岸及陆域回填砂料。为减少对周边海域的影响，拆除顺序考虑为先拆除陆域、后拆除护岸，即护岸拆除作业面不破堤口，能对陆域拆除形成掩护。
这份长达300页的《环境影响报告书》，详细调查、分析了葫芦岛工程拆除施工对海洋环境、生态及渔业资源的影响，还有填海前后附近海洋环境及生态的变化。最后的结论是，葫芦岛拆除后使得因项目本身建设而带来的水动力、冲淤、地形地貌及海洋生态环境等负面影响消除，有利于水量交换条件的改善。
葫芦岛对面的海口市
图片来源：每经记者黄婉银摄
《每日经济新闻》记者在现场看到，葫芦岛目前还未进行重大拆除，形成的人工岛基本处于稳定状态，但周边没有连接陆地的桥梁。岛上已经变成绿林，不少树木高达两米，仅有两处低矮的房屋建筑身处其中。
走访当天，记者看到葫芦岛上停放有十几台挖掘机类的工程车，其中有几台挖掘机车正在岛上一侧尽头挖掘泥土。
填海完工9年多来，葫芦岛为何一直未进行过二级土地开发？资金问题或是主因。
可供佐证一个例子是，海口市国土资源局2017年5月发布的一则《关于土地出让金催缴通知书》指出，海口市土地储备中心与海南中汇宏基于2013年11月7日签订了协议书约定，海南中汇宏基应在领到第一期土地证后三个月内缴清剩余土地出让金5.295亿元。而海南中汇宏基欠缴的土地款项目正是葫芦岛。
等待拆除的葫芦岛上遍布绿林
图片来源：每经记者黄婉银摄
《每日经济新闻》记者梳理发现，海南中汇宏基还涉及多起民间借贷、金融借款合同及建筑工程施工合同纠纷。如2013年3月，海南中汇宏基向中国工商银行股份有限公司海南省分行营业部借款3亿元，截至2016年3月31日，该公司已欠贷款利息4408409.81元，已经构成违约。
启信宝显示，海南中汇宏基的风险提示达128条之多。
记者拨打了海南中汇宏基的电话，但始终处于无人接听状态。另外，记者也实地走访了海南中汇宏基的注册地址——海口国际商业大厦第11楼1108室，发现海口国际商业大厦已变为中银大厦（中国银行海南省分行所在地）。物业人员告诉记者，该大楼11楼全部为中银办公室，并没有海南中汇宏基这家公司。
原注册地大楼中已找不到海南中汇宏基
图片来源：每经记者黄婉银摄
值得一提的是，葫芦岛的拆除却迎来“阻止声”。
据报道，2020年11月，已经进入破产重整程序的中国科学院下属国企中科建设开发总公司（以下简称中科建）管理人发出的一份《关于请求立即协助停止拆除葫芦岛的函》（以下简称《停止拆除函》）显示，海南中汇宏基是中科建下属公司，葫芦岛是中科建的重要合法资产，拆除葫芦岛缺乏事实及法律依据。
《每日经济新闻》记者就此向中科建管理人办公室相关联系人求证《停止拆除函》的真实性，其表示，经与同事核对，目前该处暂不知悉《停止拆除函》的出处，也未见到过相关文件。
另外，记者也采访到负责葫芦岛项目重点整治工程的海口市土地储备整理中心相关联系人，其表示，相关部门确已收悉《停止拆除函》，但目前对葫芦岛项目重点整治工程仍在正常推进中。
实探违规“地产岛”：在建，荒废，或待拆
在海南省海口市东海岸以北铺前湾白沙浅滩内、靠南渡江出海口的东北侧，一座已经腐蚀锈透的钢铁大桥尽头，连接着一座人工岛——如意岛。
《每日经济新闻》记者在现场看到，在海水与风雨的侵蚀下，已停工4年的如意岛跨海大桥已经完全锈蚀在湛蓝的海水中。桥墩上，“中铁十八局海口东海岸如意岛跨海大桥项目经理部”的字样模糊可见。
已停工4年之久的如意岛跨海大桥
图片来源：每经记者黄婉银摄
一位驻守在大桥现场的工作人员告诉记者，目前有部分工人在陆续出入拆除已经不能使用的桥梁建筑。“你看这个样子还怎么用啊？重建就不知道什么时候会开始了。”
不过，与其他海南人工岛稍有不同的是，如意岛的停工除了有海南“双暂停”政策影响，更重要的是开发商中弘股份自身的资金问题。早在2018年中弘股份就身陷债务危机并退市，如意岛项目也被转让给了佳兆业集团。
如意岛上堆积的生锈钢管和施工车辆
图片来源：每经记者黄婉银摄
目前，整个如意岛都处于荒废状态。在跨海大桥外面的一个标段工地上，还堆积着大量锈迹斑斑的巨型钢管和施工车辆。在布满粗砂砾石的空旷工地上，唯一有生气的便是肆意生长的杂草。
在如意岛项目工地外的马路边，原本还有不少以“如意”命名的商店和餐馆，但如今仅剩下一家名叫“如意岛商店”的小卖部，其余的铺面大多处于关闭状态。
如意岛跨海大桥桥墩上已经模糊的施工方名称
图片来源：每经记者黄婉银摄
相较于海口的如意岛和葫芦岛，位于海南省东南部万宁市的日月湾综合旅游度假区的人工岛日岛、月岛项目建设进度则较为迅速，其中日岛已经有房地产项目对外销售。
《每日经济新闻》记者在现场看到，占地面积59.39公顷的日岛像一个尚未完工的巨型施工工地，岛上仅售楼中心、传奇度假酒店附近的建设较为完善。目前日岛大部分已经开发完毕或在施工建设中，还剩靠近月岛的一小部分地块处于待开发状态。
施工中的日月湾日岛一二期房地产项目
图片来源：每经记者黄婉银摄
现场多位工作人员告诉记者，日岛现在主要在建的有三个房地产项目组团，已经建成的是岛心商业区和一个度假酒店。“一二期已经卖了，有的（建筑）都快搞好了。”
此外，日岛三期项目已修建超过20层，现场还处于围挡封闭状态，工地上堆放着不少建筑材料，但并无工人在场施工。
2018年1月5日，万宁市政府责令日月双岛项目立即实施“双暂停”。2020年4月30日，万宁市自然资源和规划局发布的《万宁市日月湾日岛控制性详细规划（调整）》显示，日岛待开发的地块用地性质将是商服配套、星级酒店、游艇配套、主题娱乐。
日月湾日岛尚未开发的土地
图片来源：每经记者黄婉银摄
2020年12月24日，据78号整改完成表，日岛已批已建住宅项目整改情况是：对已建住宅部分，经多次与企业对接商谈，目前项目建设单位已与海南开晟置业签订房屋托管委托经营管理协议，由后者对已建成的住宅产品进行受托经营管理，变住宅产品为准经营性产品。
位于三亚市区“阳光海岸”核心的凤凰岛，早在海口灯塔酒店建设之前，就已经有了一个响亮的称号—— “东方迪拜”，而且宣布要建设七星级酒店。
凤凰岛一期占地面积547.5亩，规划总建筑面积48万平方米，由一座长394米、宽17米的跨海大桥与三亚市区相连，建筑主体是5座流线型帆船大楼，均为养生度假公寓酒店（含产权式酒店）。
凤凰岛一期部分已建成并销售的公寓
图片来源：每经记者黄婉银摄
当时这5栋公寓的销售赶上了海南房地产市场的黄金期。据当地媒体报道，2010年1月11日凤凰岛公寓开盘，700套房子一天内即售罄，房价最高时达到15万～16万元/平方米。但从2013年开始，凤凰岛房价被“腰斩”，跌至7万元/平方米，众多投资客被“套牢”。
违规填海造岛，破坏的海洋生态如何修复
这些违规违法的填海造岛行为，无一例外对海南的海洋生态造成了各种破坏。
以如意岛为例， 由于放任违法填海行为，导致如意岛的违法填海面积由3.23公顷扩大到21公顷。
2018年4月底，海口市海洋执法部门完成对如意岛三期非法占用海域案件的查处工作。不过，如意岛一、二期并未被要求停工或拆除，而是需要进行控制规划调整优化。
如意岛控制性详细规划图
资料来源：海口市自然资源和规划局官网
在2020年10月的《海南省贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》（以下简称《整改方案》）中，如意岛项目的整治目标是：加快推进如意岛项目控规调整工作，根据督察整改要求，对如意岛(一、二期)规划进行优化调整，按程序进行优化调整方案的论证并公示，在2021年6月底前完成如意岛(一、二期)控规调整审批，依法启动项目建设。
整个如意岛项目处于荒废状态
图片来源：每经记者黄婉银摄
同时，《整改方案》要求实施如意岛海洋生态环境修复工程计划建设，确保整改工作落实到位，2022年8月底前完成海洋生态修复工程。
值得一提的是，在2019年7月，为贯彻落实中央环保督察和国家海洋督察反馈问题整改要求，海口市自然资源和规划局发布的《海南省海口市如意岛控制性详细规划》（以下简称《规划》）公示启事显示，如意岛规划范围按照国家海洋局批复的用地范围，填海总面积716.34公顷，其中建设用地面积612公顷。根据规划区产业选择，如意岛功能定位为“以度假康体、休闲娱乐为核心，集文化交流、高端消费、时尚创意、商务商业于一体的低碳、环保型高端旅游度假区”。
上述《规划》曾被外界视为如意岛项目 “重生”的信号，但从目前的情况看，如意岛项目的控规还将继续调整。
锈蚀在湛蓝海水中的如意岛跨海大桥
图片来源：每经记者 黄婉银 摄
2020年年中，海口市自然资源和规划局分别就《海口市如意岛控制性详细规划》编制、如意岛围填海项目海洋生态修复工程进行代理机构招标。其中一份竞争性磋商文件显示，如意岛建设用地面积为386.35公顷。该数字远低于国家海洋局批复的如意岛建设用地面积（612公顷）。
2021年1月28日，海口市自然资源和规划局官网发布的《关于海口市东海岸如意岛围填海洋生态修复工程项目用海申请公示》显示，申请用海面积5.8629公顷，用于如意岛围填海洋生态修复工程。
海口市自然资源和规划局官网截图
日月湾同样对海洋生态造成严重危害。
不过，对于已经建成的日月湾日岛，只能采取生态补偿修复工作。61号整改完成表显示，日岛项目海洋环评和海域论证不充分、审批把关不严。同时未开展海洋环境监测和后评估，致使日岛连岛桥两侧出现淤积，淤积形成的沙滩长达340多米，淤积区域周边的岸滩发生侵蚀。
日月湾日岛控制性详细规划图
资料来源：万宁市自然资源和规划局官网
2018年8月8日，在日月湾附近海域，由万宁市政府组织有关单位开展人工岛填海项目生态补偿修复工作，共计投入500万元，投放人工鱼礁体、珊瑚增殖礁体约4817空方，增殖放流鱼类60万尾。其中珊瑚增殖区离月岛最近距离约0.4公里，增殖区面积3.17公顷。
《每日经济新闻》记者看到，在距离日岛最近的岸边沙滩上，树立着日月湾围填海项目岸滩修复工程简介牌。该简介牌显示，为防止取砂区以后连续出现淤积，在日岛清淤区北侧新建一条拦沙堤阻挡海沙。而在岸边沙滩靠海的位置，已建成一条与海滩垂直、长约150米的拦沙堤。
日月湾月岛工地大门旁的停工指示牌
图片来源：每经记者黄婉银摄
相比日岛，填海面积49.11公顷(约750亩)的月岛项目于2015年10月未批先建，由于海南省海洋部门对其监管不严，2017年2月才责令停止建设，但直至中央环保督察组进驻海南期间才实际停止违法填海行为。但月岛的建设加剧了其西南侧1.7公里岸滩的侵蚀，侵蚀最宽处达22米，对省级青皮林自然保护区造成一定影响。
在整改方案中，月岛的整治目标是“全面拆除”，且须在2021年2月底前依法注销海域使用权证书，2022年5月底前完成月岛项目拆除工作，2022年10月底前依据生态修复方案组织开展生态修复。
日月湾月岛南侧被侵蚀的海岸
图片来源：修复工程环评报告
记者在走访时看到，月岛已经不准随便进入，“月岛项目已停工，禁止一切车辆进入”的警示牌就立在月岛工地门口。
2021年1月22日，万宁市自然资源和规划局发布的月岛项目拆除工程临时施工便桥项目环境影响评价第二次公示指出，拆除工程临时施工便桥是万宁月岛拆除物料运输的通道，项目的实施可促进月岛拆除工程， 其社会经济效益尤为显著。
万宁市人民政府官网截图
在三亚市的凤凰岛上，《每日经济新闻》记者从酒店、公寓的多位工作人员处了解到，岛上5栋大楼的编号由A到E，A栋即为如今的三亚凤凰岛度假酒店，其他楼栋当年已经卖得七七八八，只有B栋处于未售空置的状态。
来不及销售B栋主要是由于2017年的中央环保督察风暴。中央第四环境保护督察组当时反馈的督促意见是，凤凰岛填海项目以国际客运港和邮轮港名义取得海域使用权，但实际主要用于房地产和酒店开发。由于填岛造成水流变化，三亚湾西部岸线遭到侵蚀，为修复岸滩不得不斥巨资对三亚湾进行人工补沙。
未出售的三亚凤凰岛B栋内部房间
图片来源：每经记者 黄婉银 摄
据了解，凤凰岛在这场“环保风暴”中被罚了3700万元的生态补偿资金，一期原本规划的国际游艇会、奥运广场、商业街等商业和旅游项目均未建设。
2014年，凤凰岛国际邮轮港二期工程开工建设，工程基本建设投资预计超过30亿元，配套项目总投资预计超过180亿元。2016年，占地47.4万平方米的凤凰岛二期填海主体工程已完成，围海造地范围约49公顷，填海工程完成后已形成土地面积合计约748亩。
凤凰岛二期港口
图片来源：每经记者黄婉银摄
《每日经济新闻》记者在现场看到，凤凰岛二期已经被围挡起来不能随便进入。附近工作人员告诉记者，“二期什么都没有，就是码头，现在也不准建了。”
按照整改要求，凤凰岛项目要在2020年6月底前完成岸滩修复、珊瑚礁修复和海洋生物资源增殖生态修复施工工作；2020年底前完成岸滩修复、珊瑚礁修复和海洋生物资源增殖生态修复验收工作。同时，根据论证结果，调整凤凰岛二岛的海域使用权审批文件，拆除凤凰岛二号人工岛岛体除邮轮母港码头功能外的填海陆域，最大限度恢复生态环境。
中央生态环境保护督察在海南官网截图
但目前相较于其他需整改的人工岛，凤凰岛的整改进度较为缓慢。据中央生态环境保护督察在海南官网显示，2020年12月22日，海南省生态环境保护督察整改工作领导小组办公室就凤凰岛二岛整改缓慢问题公开约谈三亚市政府，要求不折不扣地把整改工作抓实抓到位。
记者手记：严守海洋生态红线，让海水不再混浊
对于海南本地人而言，他们似乎并不关注人工岛的建成与否，大多数人只知道“海水变得越来越混浊了”。
“填海后，海口湾没了海湾，在万绿园游玩散步的居民无法看海，从海上渡海来海口的人们也看不到敞开的万绿园。城市滨海景观因填海项目遭到破坏，公众离海的距离越来越远。”海南一位政协委员2017年在提案中这样写道。
事实上，从1988年建省以来，海南的填海造地就成为经久不衰的热潮，在巨大利润空间的诱惑下，头戴各种光环的人工岛纷纷涌现。
从1991年海南省率先在全国实施海域有偿使用制度至2007年底，全省共批准围填海项目180项、使用海域面积2031.84公顷；2008年，海南的填海造地更是迈入大跃进时代，共向海洋要地7万多亩，填出12个人工岛；2013年至2016年，海南省年均填海面积达550公顷，为之前20年年均填海面积的5倍。
海南的填海造地热潮很大程度源于，海南当时将填海审批权下放至市、县，填海(围海造地)27公顷以下市县可审批，27~50公顷省政府审批，50公顷以下需上报国务院。
虽然向海洋要土地用于开发，可以解决陆地资源不足等问题，但也要遵循海洋生态环境的基本规律，并依规依法填海造地。同时，向海洋要地也必须有个度，如果过了这个度，便会对海洋生态系统产生诸多破坏。
于是在2017年8月，中央环境保护督察组进驻海南，明确指出当地众多人工岛存在化整为零违规审批、未批先建、以国际客运港和邮轮港名义行房地产之实等问题，海南的“围填海热”戛然而止。此后，便是对这些违规违法人工岛的整治。
2020年10月，《海南省贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》出炉，海南省将根据“一岛一策”“一事一策”、彻底整改的原则，列出每个违规人工岛项目的整改措施清单及整改期限，分阶段推动问题整改到位。
毋庸置疑，在中央的严肃查处问责下，这些违规“地产岛”将在后续整治中面临拆除、调规、重整和恢复海洋环境的艰巨任务。不过值得后欣慰的是，记者在本次赴海南的实地走访中发现，虽然部分已建成或正在建设的人工岛整改工作还在进行中，不过部分被人工岛破坏的海洋生态环境正在逐渐修复。
海南对违规违法填海造岛乱象的整治或许还需要很长一段时间，但我们已经看到各级政府“严守海洋生态红线”的决心，保护生态环境也不会是一句空话。
记者：黄婉银
编辑：魏文艺
视觉：刘青彦
排版：魏文艺牟璇
