养老保险全国统筹：事权与财权划界

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来源：养老与金融

养老保险全国统筹：事权与财权划界

武汉科技大学文法与经济学院董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

原载《中国社会保障》杂志2020年第8期

2017年10月，十九大报告首次明确提出：要尽快实现养老保险全国统筹。“尽快”二字就是紧急动员令，随后人社部很快便拿出了实现职工基本养老保险全国统筹的任务清单，并将具体工作安排分为两步走：第一步，先设过渡性中央调剂制度，2020年底必须完成职工基本养老保险省级统筹，并同时完成划转国有资本充实社保基金的任务；第二步，自2021年起择机将职工基本养老保险切换至全国统筹模式。

全国统筹的实质，就是由中央政府对职工基本养老保险基金实现统收统支。为此，中央与地方政府的事权与财权如何划分？在全国统筹后，地方政府是否仍有义务为职工基本养老保险提供财政补贴？这便是本文要重点讨论的问题。

众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，我国企业职工基本养老保险由中央政府统一制定政策并提供指导，但由地方政府有弹性（因地制宜）的自主实施。这在一定程度上使得中央与地方政府之间的事权难以分割，而且财权边界也变得日益模糊复杂，进而给地方政府留下了“制度博弈”与“制度套利”的空间。

比方，按照国务院统一规定，过去职工基本养老保险企业缴费基准费率为20%，但当全国大多数地区企业缴费执行20%的标准时，广东和浙江两省却执行的是14%的地方标准，而厦门市更是全国最低，它执行的是12%的地方标准。这样做，很容易导致地区之间企业缴费负担的巨大差异，造成制度不公，而且还会加剧地区经济的马太效应：经济越发达的地区，财政越富有，越有条件自主降低企业缴费；反过来，经济越落后的地区，财政越紧张，无法主动降低企业缴费。在社保负担存在明显地区差异的情况下，企业与社会资本就会向发达地区迁移，这将更不利于落后地区财政收支平衡，以及基本养老保险基金积累。

当然，县市统筹与省级统筹所带来的制度困扰远不止于此，它甚至还会变成制度博弈与制度套利的温床。因为地方政府明知企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹，全部基金结余最终也要上交中央政府，因此，像广东和浙江这类经济发达的地方政府，就会想方设法、尽最大可能地以降低企业缴费来替代企业减税，也就是说，地方政府并未减税，也未减少本地财政收入，但它却采用“降费”的手段达到了“减税”的实际效果，很显然，这是“慷国家之慨”，最终受损的却是本地企业职工基本养老保险基金总积累，它会使基金结余变相流失与减少，但在全国统筹后，最终却由国家买单。

事实上，在世界大多数国家，基本养老保险基金管理模式都是中央统筹、全国统收统支，其主要标志性特征包括：由国家层面统一立法、统一实施，并由中央政府负责基本养老保险基金的收支管理及信用担保。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。正因如此，实现基本养老保险全国统筹，有利于中央与地方政府在事权与财权上的明确分工与责任界定，防止制度内耗与漏损。

目前我国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在省级统筹向全国统筹过渡阶段，我们被迫设立了中央调剂制度。从现行企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央与地方政府的事权、财权边界划分相当复杂。

首先，从现实统筹层次来看，各地存在较大差异，近年来，有的省份企业职工基本养老保险逐渐过渡到了省级统筹，或地级市统筹，但还有一些省份仍实行县（市）统筹。不同层次的统筹，就会有不同模式的事权和财权安排，比方，企业缴费比例、缴费基数计算口径及上下限，基金统收统支权限，以及基金兜底责任等，由谁来决定，由谁来负责实施，都会存在较大地区差异。

其次，在调剂制度安排上，企业职工基本养老保险基金搭建了十分复杂的“双层调剂”制度，各地、市、县必须向省级政府上缴调剂金，而省级政府又必须向中央政府上缴调剂金。目前，我国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这一做法已经“常态化”，这必然会导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也会使得地方财政补贴基金的压力越来越大。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险事权与财权的模糊地带寻找制度博弈与制度套利的机会。比方，为了尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面可以尽量多动用本地企业职工基本养老保险基金结余，另一方面还可以多争取省级调剂金和中央调剂金拨付，当然，还有来自上级财政的转移性支付。

由此可见，实现我国企业职工基本养老保险全国统筹，不仅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容缓。截止2020年底，还有不到半年的时间，我们相信，职工基本养老保险省级统筹与国资划转充实社保基金这两项工作应能按时完成。那么，前期准备工作一旦完成，是否意味着2021年就能实现职工基本养老保险全国统筹，其相关事权与财权究竟该如何界定？

2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”部分，明确提出：优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。

该意见特别明确了养老保险全国统筹要加强中央事权，减少并规范中央与地方共同事权。很显然，这对未来养老保险全国统筹模式下的事权与财权界定提供了重要的政策依据。

在这一总体原则指导下，我们借鉴欧美国家基本养老保险中央统筹模式及经验，对我国职工基本养老保险全国统筹的事权及财权作如下构想：

（1）全国统筹的本质是全国统收统支。职工基本养老保险是一项中央计划，不属于地方政策，中央政府应该拥有完全的事权和财权，地方政府无权干预或干涉，也不应该承担任何形式的财政补贴责任。因此，职工基本养老保险实现全国统筹后，地方政府（地方财政）不应该被绑架进来。

（2）养老保险全国统筹覆盖对象。实现职工基本养老保险全国统筹，当然要全面覆盖机关、事业单位、企业职工及灵活就业人员。切不可将机关事业单位与企业职工基本养老保险割裂开来或分裂出去，因为职工基本养老保险包含了机关事业单位全体职工。在全国统筹问题上，我们不能再搞出一个“双轨制”。

（3）基金划断时点与划转时限。假设我们以2020年12月31日为划断时点，并以2021年6月30日为最后划转时限，那么，从2021年1月1日开始，全体参保人及其雇主开始直接向中央政府缴费，并由中央政府直接发放退休金，同时废除中央调剂制度及省级调剂制度；各省必须将截止“划断时点”的全省职工基本养老保险基金累计结余（含当年应拨付的财政补贴）一次性、全额划转给中央政府，各省基金结余上交中央的最后截止日期，不得超过划转时限规定。

（4）统一全国缴费比率与缴费基数。在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比率（2021年可降至14%，2025年再降至12%）及个人缴费比率（8%），采用上年度全国职工平均工资作为全国统一的缴费基数上、下限计算的依据。全国灵活就业人员的缴费比率也应完全比照这一标准（对应2021年22%，2025年20%）。

（5）国家税务总局全面负责社保费征缴。职工基本养老保险实现全国统筹后，改由国家税务总局统一、强制征缴，地方各级政府不再“触碰”基金收支。全国基金收入按期全额归集至中央社会保障基金财政专户（简称中央财政专户）。全国职工基本养老保险基金收入项目包括：职工基本养老保险缴费、中央财政补助、利息收入、委托投资收益、国有资本划转、彩票公益金划入。

（6）全国社会保障基金理事会功能重构。全国社会保障基金理事会作为受托机构，接受中央政府委托，负责管理全国职工基本养老保险基金投资，同时负责养老金收支平衡的长短期预测与精算，并发布预警报告及对策建议。

（7）完善养老金“制度缺口”分担机制。第一，通过国有资本划转，重点解决过去转制成本的历史欠账；第二，尽快统一男女退休年龄至60周岁，扩大基金积累；第三，建议将职工基本养老保险最低缴费年限提高至20年或25年，增强基金支付能力；第四，根据CPI涨幅自动化调整退休金发放水平，重新设定目标替代率；第五，建议将住房公积金、企业年金、职业年金合并，打造高起点、中国版401（K）计划，快速做大做强第二支柱养老金储备；第六，加强国民养老教育，引导家庭理财以养老为目标，加大个人养老金产品投资，强化第三支柱补充养老作用。

实现职工基本养老保险全国统筹，是一项系统工程，不可单兵突进，尤其在政府间事权与财权安排上要科学合理，为此，我们必须要有顶层设计的全局观，还要有果断、果敢行事魄力，并做好每一个细节的配套改革与制度准备。这样，才能达到制度预设的改革效果。